近年来，我国跨省界水污染纠纷不断增加，逐渐成为引发社会矛盾、影响社会安定的重要因素。2008年，环境保护部专门就此下发指导意见，以求化解难题，多地政府也纷纷自寻“出路”，可时至今日，该问题仍未彻底解决。

有业内专家分析，出现这种现象的主要原因是，我国现有的关于政府间流域跨界污染纠纷的调处机制仅局限在行政体系内部，排斥法律手段。

但记者注意到，2014年全国人大通过修订后的“新环保法”已经以法律形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制。

可近来发生的几起跨区域污染事件表明，仅靠环保法的单一条款可能无法有效改变目前跨区域环境治理的现状。

“各自为战” 

“可以说，新环保法为国家打破行政区划，建立重点区域、流域的联防联控措施提供了上位法的法律依据，但部分下位法规定仍相对滞后。”京都律师事务所合伙人李波律师告诉民主与法制社记者。

李波还是北京市律师协会环境与资源委员会委员，对环境公益诉讼颇有研究，在他看来，“现行的环境管理行政体制只要求本地政府对本地环境负责，是导致跨界污染愈演愈烈的主要原因，也是造成我国水环境质量总体恶化的主要因素之一。”

在众多跨省界水污染案例中，最典型的为甘肃静宁县水源地被污染事件。该县水源地上游分布着宁夏回族自治区隆德县数家污染型企业，这些企业将污水排进了静宁县唯一的生命之源——甘渭河。

从2004年以来，虽然两县之间协调治污的往来函件摆满了一张会议桌，却没见到实质进展。静宁县水务局甚至找不到申诉的地方。最终，环境保护部副部长翟青只好带队到静宁处理此事。

此后，虽然隆德县环保执法部门关停了11家污染企业，但污染严重的水源地要想完全恢复并不容易。

需要指出，我国是一个江河较多的国家，目前七大水系中有近一半受到严重污染，而在这些河流中，多数都是流经数个行政区的河流。

“在流域水环境保护方面，地方政府可能存在争夺资源开发利用，例如流域上游过度开发造成下游生态环境改变。”李波说。

他还称，另一方面，地方政府在对待污染治理方面又可能存在监管真空，例如流域上游区域政府对排污企业监管不力，导致流域下游环境恶化。

可国家层面对跨省界流域治污的行政手段一直处于高压态势。

除上述2008年环境保护部下发过指导意见外，2009年，环境保护部、国家发改委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部还联合发布过《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》。

可随后的2011年和2013年又发生了广西贺江污染广东用水的纠纷等，2013年，山西长治苯胺泄漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷也再次发生。

“以行政区为基础的流域治理体制使整个流域的治理缺乏流域上下游、左右岸之间的科学协调，流域上下游之间污染转嫁严重，增加了协调治理污染的难度，从而使流域的跨行政区治理成为难治之症。”李波分析说。

对此，前几年不少业内专家的共识是，强化区域间的联控联防，可从不少案例来看，效果还不太理想。

李波也认为，在“各自为战”的环保布局中，联防联控的手段措施受到制约，区域污染的整体控制效果大打折扣，部分地方政府出于本位主义可能着力解决本行政区划内的污染治理目标，但要求各地方政府主动打破地域，从整个流域的全局协调布控防治污染存在现实困难。

他的建议是，要建立更高层级的管理主体，统筹规划，统一标准，建立联防联控体系，完善相关立法，同时明确各流域管理机构的职权以及各行政区域地方政府的职责。

缺少体系建设

在不少环保专家眼中，我国现有的政府间流域跨界污染纠纷调处机制运作效果也不理想。

“应当说，我国跨行政区域水污染治理工作取得了一定成效，水污染急剧恶化的趋势得到一定程度的遏制，但仍没有从根本上扭转水污染的严峻形势。”李波称。

李波的理由是，当前水资源管理机构的法律地位仍然模糊，在协调各行政区划之间联合防治措施方面权威性不高，行政监管和执行权力十分有限，缺乏履行职责所必须的强制性制约手段，许多具体的工作任务还主要依靠地方政府来贯彻落实。

“在处理省际之间的纠纷时，只能调查研究和协调而不能仲裁，这些管理机构面对的工作阻力和障碍较多，难以承担流域管理统筹协调的职责，无法对流域水污染进行统一、有效的治理。”李波坦言。

实际上，在跨省界污染中，行政权力配置与生态系统相割裂本身就产生了冲突，“我国水污染治理体制以行政区域管理为主体，规定地方政府对本行政区域的水环境质量负责，是水污染治理的主体。”李波表示。

他还称：“水污染的一个主要特征就是跨区域性，上游、支流的水污染物会随着水的流动而扩散到下游和干流，并在流动中不断聚集，最终造成整个流域的严重污染。”

另外，在跨省水污染纠纷的司法实践中，李波注意到，依然存在难点，“法律制度和法律体系不完善、行政体制不健全，还有地方政府缺乏积极性，以及司法机关在审理跨省水域纠纷案件时，面临地方保护主义的影响，地方政府还有可能受到政府部门的压力。”

同时，在李波看来，目前政府部门在跨界水污染执法方式上还需要改进，“各个部门之间职权不明晰，职能严重交叉，形成部门分割严重的‘多龙治水’格局。”

对此，李波的观点是，除了流域水污染治理应打破行政区划的限制、统一规划与协调流域水资源的经济功能和生态功能外，还有强化上级人民政府的职权，打破行政区划设置，根据水域属性划分司法机关对于跨省水污染案件的管辖权，防止地方保护主义的干扰，同时统一裁判标准。

同时，还有人大代表曾提出，在适当时候，将水域污染包括陆源污染水域案件划归沿海和长江主要港口城市的10个海事法院专属管辖。

虽然跨省界水污染存在一定的治理难度，但李波认为有彻底解决的可能性，这是因为，他看到北京奥运会、上海世博会、广州亚运会乃至北京APEC会议期间，国家通过联防联控机制统筹规划，突破行政区划实现联防联控，改善了空气质量。

“这些经验都可以运用在跨省水域环保工作，我们有理由相信能够在不长的时期内找到破解跨界水污染治理难题的举措。”李波说。